专家解读不动产登记法征求意见稿 首次提出告知承诺制可确认继承权

2014年，国务院颁布《不动产登记暂行条例》。2021年1月1日开始实施的民法典也对完善不动产登记制度提出了新要求。近日，自然资源部发布不动产登记法（征求意见稿）（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见，为期一个月。征求意见稿共9章126条，包括总则、登记机构和人员、登记簿和权属证书、登记程序、权利登记等。

　　征求意见稿设计了哪些主要登记制度？有哪些亮点？征求意见稿的公布是否意味着不动产登记立法进程的加快？有何意见建议？围绕这些问题，《法治日报》记者采访了北京理工大学法学院教授、民法典研究中心主任孟强和北京市物权法学研究会副会长毕文强。

　　事关千家万户重大利益

　　不动产登记亟待法治化

　　记者：不动产登记立法何以如此重要？

　　孟强：不动产是人民群众最重要的财产，不动产登记关系千家万户的重大财产利益和财产安全。对于不动产这种非常重要的财产权利，依法通过登记的方式明确其归属，事关我们每一个人。从物权法到民法典，对于不动产物权的变动，一般原则都是采取登记生效制度。比如不动产买卖、赠与，不办理转移登记，就是不办理过户，当事人之间的约定不能发生物权变动效力，受让方不能取得不动产的权利。所以，依法明确登记制度，包括不动产登记机关的设置、具体登记审查要件、登记错误的赔偿责任等，都需要通过专门的不动产登记法加以具体规定，保护交易安全、保护老百姓的不动产权利。

　　毕文强：近年来，产权保护越来越重要，国家越来越重视不动产登记立法工作，制定不动产登记法迫在眉睫。

　　随着《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》的颁布实施，我国已经逐步建立起不动产登记制度体系，不动产统一登记工作取得了丰富的实践经验和立法成果，保障了不动产统一登记制度落地实施。

　　新时代，不动产统一登记工作面临新形势、新要求。一方面，随着改革不断深入，产权保护的重要性与行政法规、规章效力层次较低的矛盾日益凸显；另一方面，各地形成很多好经验，亟待立法总结提炼，推进不动产登记法治化。

　　记者：从不动产登记立法进程来看，此次发布征求意见稿的意义何在？

　　孟强：2014年，国务院颁布《不动产登记暂行条例》。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出推进确权登记法治化。2016年，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求，进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化。2021年1月1日开始实施的民法典也对完善不动产登记制度提出新要求。

　　从2014年出台《不动产登记暂行条例》到如今公布征求意见稿，一方面说明，在8年时间里，我们在不动产登记法治化问题上已经形成一定的共识，为制定不动产登记法打下坚实的社会基础；另一方面，不动产统一登记工作取得的丰富实践经验和立法成果，也为制定不动产登记法打下坚实的立法基础。

　　因此，征求意见稿的公布，意味着不动产登记法的制定工作已经提上立法日程。

　　记者：不动产登记法预计多久能够出台？

　　孟强：征求意见稿共9章126条，包括总则、登记机构和人员、登记簿和权属证书、登记程序、权利登记等，从内容上看已经相当完善。不动产登记法已列入十三届全国人大常委会立法规划一档项目，所以立法进程应该会很快，3至5年内就有可能颁布实施。

　　规定设立不动产登记官

　　提出不动产登记电子化

　　记者：与《不动产登记暂行条例》相比，征求意见稿最主要的亮点有哪些？

　　毕文强：从立法目的与立法框架上来看，征求意见稿在不动产登记实践基础上进行了系统化梳理，使我国不动产登记制度首次有了统一逻辑框架，更具有体系性和实操性。

　　登记的权利类型增加了。由原来的9类增加至13类，增加了国家自然资源所有权、居住权、探矿权和采矿权以及取水权。同时在原有的森林、林木的所有权的基础上增加了使用权，土地承包经营权增加了土地经营权，也为可以登记的权利类型。

　　建立不动产登记官制度。该法设立不动产登记人员职称，并对登记机构和登记人员有了明确的要求。登记机构中明确要求就有关登记事项询问申请人并制作询问笔录，并对询问内容也有专门的条文进行了规定；明确了登记人员的审查义务及实地查看义务。对登记机构及登记人员的登记工作有了明确系统的标准规范。

　　对登记类型、登记原则、登记的权利类型均作了细化的规定，非常有利于实际操作。首次明确依申请登记、属地登记、一体登记、连续登记的原则，特别是一体登记与连续登记，对于有效保护申请权益有积极作用。同时对于各类型的权利登记也作了细化，比如对因继承或受遗赠取得不动产申请登记的，细化了不动产登记机构确认继承权的依据类型，如人民法院生效法律文书、告知承诺制、遗产管理人、公证等方式。首次提出告知承诺制可以确认继承权，并对告知承诺制有部分规定。

　　完善土地承包经营权、土地经营权和宅基地使用权的权利登记，有利于乡村振兴与农民权益保护。进一步完善了土地承包经营权的登记规范，并对土地经营权的登记确权也予以规定，这从法律上进一步保护了农村集体土地流转，进一步维护了交易安全。同时，对于宅基地使用权的完善，也有利于下一步推进农村宅基地的相关改革，对于进一步盘活农村资产、增加农民收益渠道有着较为重要的影响。

　　孟强：征求意见稿严格落实民法典关于不动产登记的一些基本原则和重要制度，使其得以细化，有利于民法典相关规定的落地实施。

　　征求意见稿的内容非常丰富，吸收了《不动产登记暂行条例》实施以来的有益经验，完善了相关登记规则，体现了近年来不动产登记实践中的法治进步。

　　征求意见稿特别强调运用互联网、大数据技术手段实现不动产登记的电子化，体现了科技发展的时代特色。

　　征求意见稿体现了民法典和其他法律中的不动产物权新类型，使这些权利能够进行登记。比如，民法典规定了居住权，征求意见稿明确提出居住权的登记问题。再比如，农村土地三权分置改革以来，土地承包经营法和民法典中都对此作了相关规定，征求意见稿还对土地承包经营权和土地经营权的登记规则进行细化等。

　　登记程序应尽可能细致

　　权利行使和救济需明确

　　记者：您认为征求意见稿还有哪些地方需要补充或完善？

　　孟强：对于一些重要的不动产权利类型，例如不动产信托登记，征求意见稿没有相应规定。根据信托法，设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记，但征求意见稿并没有提到信托登记，这就导致以不动产作为信托财产的信托，仍然无法办理信托财产的登记，这对于信托制度的落地生根、发挥作用存在不利影响，因此建议草案将不动产信托登记纳入其中，设置为登记的一种类型，使信托财产得以明确归属、信托法律关系得以彰显。

　　此外，不动产登记制度主要是程序性规定，目的是建立其保障不动产权利人的具体规范流程。不动产登记法应当尽量贴合实际、具有可操作性、可执行性。因此，建议征求意见稿应当将登记程序尽可能规定得细致详尽，才有利于登记部门的实务操作，也有利于不动产权利人的权利行使和救济。

　　毕文强：征求意见稿第十六条、第十七条、第十八条对于首次提出的登记代理制度、登记责任保险、登记赔偿基金，需要进一步完善。

　　建议征求意见稿补充不动产登记与确定权利（确权）的区别，登记机构只对权属无争议的不动产予以登记。对于有权属争议的不动产权利的确定可以明确申请人的救济途径。

　　征求意见稿第二十九条规定，自然人处分不动产，委托代理人申请登记的，授权委托书应当经不动产登记机构见证。建议对如何见证作出说明。

　　对权利人忘记注销或不注销，建议法律有明确规定权利灭失情形或可以依职权注销。（本报记者 陈磊）