中国宏观经济研究院教授常修泽：打造中国县域“要素聚宝盆”的十条建议

著名经济学家，中国宏观经济研究院教授、博士生导师，莫干山研究院学术委员会联席主任常修泽

县域经济是国民经济的基本单元，县域现代化是中国式现代化的基础。改革开放以来，许多先行地区都将县域作为发展的着力点和重要平台，如浙江就通过发展块状特色产业，形成了“一县一业”“一村一品”的区域特色工业格局，通过20年来大力实施“千万工程”，不断释放乡村发展潜力，以工促农、以城带乡，走城乡一体化发展道路，县域经济蓬勃发展。如今，浙江业已成为全国经济发展最为均衡的省份之一。

日前，笔者在浙江台州仙居等地调研时发现，在县域范围内，民营经济之所以能够蓬勃发展、乡村环境之所以能够不断优化、共同富裕格局之所以能够形成，很重要的一点，是实实在在地发挥了多种要素的聚集效应。

一、问题的提出：要素型改革在县域怎么“落地”

去年（即2022年）春天，我完成了研究报告《中国经济三型趋势论》，党的二十大前在《上海大学学报》（2022年第5期）公开发表。这只是一个学者的“应然”研究，至于“实然”如何，则要看政界等因素。

所谓“三型”，就是“民富型发展、要素型改革、制度型开放”。通俗说，就是“发展重民富，改革重要素，开放重制度”。

针对“要素”，我提出过“七要素论”：依序是劳动、土地、资本、知识、技术、管理和数据。按照我的研究，七要素又可以分为三组：第一组是“人本要素”，包括劳动、知识、技术与管理。第二组是“物本要素”，包括资本和土地。第三组是“人与物混合型”，也是最新的要素，那就是数据。

那么，对于县域而言，怎么样促进要素型改革的“落地”？围绕这一问题，我进行了研究。

二、分析问题：虽是潜在“要素聚集地”,但不是现实“要素聚宝盆”

从潜在意义上说，县域确实是要素聚集地之一：

第一，有人。第七次全国人口普查显示，全国农村户籍人口7.6亿人，常住人口4.98亿人。其中多数在“县域”，只有一小部分在“市辖区”。

第二，有地。全国耕地总面积19.18亿亩，扣除市辖区的，县域估计大约占85%到90%左右，约16到17亿亩。这是县域内一个重要的要素。

第三，有资本。全国城乡现有5000多万家民营企业，登记在册个体工商户超过1.1亿户，其中相当一部分在县域。另外，作为市场主体的“农民专业合作社”，基本上都在县域。以上三类市场主体的资本，不可小觑。

还有其他要素（这里从略）。正因为这些要素的存在，所以，从“潜在意义”上说，县域是“要素聚集地”。但是，现在的问题是，县域并不是经济意义上的“要素聚宝盆”。

第一，虽然县域“有人”（且人数不少），但劳动力和其他人才配置仍然僵滞，他们的潜力和创造性尚未发挥出来。

第二，虽然县域“有地”，但是不少地处于闲置状态。我在海南做过调查，最近处置的闲置土地就达5.15万亩，一个陆地面积小小的海南省（陆地面积只有3.4万平方公里）处置的闲置土地就有5万多亩，尚未处置的还有多少？以小见大，中国各县域又有多少闲置土地？

第三，虽然县域“有资本”，但是不少资本处于一种呆滞状态，难以流动，难以“聚宝聚财”。

正是基于这些问题，我提出了变“要素聚集地”为“要素聚宝盆”的命题。

三、十点具体建议

如何打造县域经济“要素聚宝盆”呢？围绕人本要素、土地要素和资本要素，提出自己的十条建议。

（一）激活人本要素方面，四条建议：

第一条，建议瞄准城镇化指标两口径之间的“巨量缺口”，切实推进户籍制度和相关配套制度改革。

据统计，中国按常住人口计算的城镇化率为64.72%（截至2021年底），而按户籍人口计算的城镇化率只有46.7%，两者相差18个百分点。

这一数字背后是2.5亿多的农民工群体，他们虽然进了城镇（包括县城和建制镇），但是并未共享城镇（包括县城和建制镇）的文明，如医疗、子女教育等。这涉及几项重大的制度性改革，建议通过加快推进户籍制度改革以及相关配套制度改革来解决。

第二条，适应中国县域经济正在出现的“农业生产（一产）智能化、农产品加工（二产）智力化、农业服务（三产）智慧化”趋势，建议在县域农业生产者、农产品加工者和农业服务者中，建立相关“技能技术评价制度”，以打造中国的“大国农匠”和“农民技师”。

第三条，对县域范围内科技人员的职务发明成果，建议按照《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，参考拙著《广义产权论》（2009）关于“职务发明成果产权分割”的论述，给相关发明者合理界定应得的部分所有权及相关权益。对于曾因此受到不公正待遇的，恢复名誉、落实政策。

第四条，建议选择少数条件成熟的县域，开展“人才身价赋能”试点。尤其是对于小微企业，如果没有相应物质资产做抵押，可以在“身价评估和银行授信”基础上，用企业家和技术人员的“身价”作为抵押物。这不仅是解小微企业燃眉之急的“速效药”，更是创建“人才有价制度”的突破口。

（二）搞活“土地要素”（主要是“三块地”）方面，三条建议：

第五条，第一块地：农村集体经营性建设用地。过去由政府强制征用再通过“招拍挂”，形成可观的土地财政收入（根据财政部披露，2021年国有土地使用权出让收入达到8.7万亿元）。现在，国家已下文件允许“农地入市”（指村集体建设经营用地），无须再经政府征收转为国有，而直接由农民自己“招拍挂”。建议县域领导支持农民直接进入土地市场，以把土地增值收益这块“蛋糕”切实分到农民集体手中。

第六条，按照要素市场化改革的思路，农地主要是推进“三权分置”改革：所有权是集体的，承包权是农户的，承包权的经营权是可以流转的，这个思路应继续运作。我这里提的构思是，在2.5亿多农民进城（其中有一部分不再回村）的新形势下，需超前研究土地承包权如何流转的问题。这个趋势早晚会出现，建议现在着手研究，早研究，早试点。

第七条，搞活宅基地。宅基地问题的历史经纬颇为复杂。我在调查中发现，现今闲置宅基地甚多，院子里杂草丛生，日渐衰败。要解决此问题，可暂回避历史沿革，在推进宅基地“三权分置”上下功夫：所有权是集体的，农户“集体组织成员资格权”是农民家庭的，搞活的基点放在资格权的使用权流转上。我在浙江看到，宅基地流转后，用以搞民宿、做经营等，闲置浪费问题有所缓解。建议再放开一点，搞活宅基地。

以上“三块地”市场放活后，农民除获得劳动收入以外，还可获得一部分财产性收入，这将大大有利于农民逐步迈向富裕之路。

（三）激活资本要素方面，三条建议：

第八条，针对社会上对“资本”的不正确舆论，建议在理论上确立“资本中性论”，对资本的逐利性这样一个“中性范畴”，不应该作为一个负面的经济范畴而加以贬损。

第九条，建议在实践中为推动资本市场的发展作新的探索，例如可尝试在县域搞“知识产权证券化”试点，如广州“中新知识城”，以进一步发展“标准资本市场”，并寻求与境外如新加坡等国家和地区的“知识产权证券双向互认”。

第十条，除标准的资本市场外，应注重建立县域的“非标资本市场”，包括建立健全农村土地等产权市场和县域碳排放权市场等。海南省临高县和陵水县组织农民植树养树，保护生态，有效减碳，并与一些需要“减碳指标”的电厂钢厂进行区域内“碳汇交易”；浙江发布全国首部省级GEP核算标准《生态系统生产总值(GEP)核算技术规范陆域生态系统》，实现了对生态产品的价值量化，都做得有声有色。县域内“非标资本市场”大有可为。

十条“干货”，供推动县域经济高质量发展和乡村振兴参考。

（本文根据常修泽在2023中国县域经济发展大会上的主旨发言整理，来源：浙江学习平台）