现代产权法律视角下的集体林权制度改革

2023年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》（下文简称《方案》）。《方案》以2008年6月8日中共中央国务院发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》为基础，结合2019年12月28日全国人大常委会修订的《森林法》和2020年5月28日全国人大通过的《民法典》有关集体林产权制度的规定，构建了包括产权界定、产权流转与产权保护在内的集体林权制度体系，提出到2025年，基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林现代产权制度，为集体林业现代化、高质量发展奠定了产权基础。

　　一、权属清晰、责权利统一是集体林现代产权制度的基本要求

　　产权界定是产权制度的基础，权属不清、责权利不统一极易引发产权纠纷，增加产权流转的交易成本，难以实现资源的优化配置。《方案》提出的“权属清晰、责权利统一”符合现代产权制度基本特征。

　　（一）《民法典》明晰了集体林地所有权的法律性质，赋予农户承包权，以及因承包取得的林地经营权的用益物权性质，《方案》据此进一步明确各产权主体的权利与责任。

　　《民法典》第二百六十一条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。《方案》提出，坚持集体林地所有权不变，维护农民集体对承包林地发包、调整、监督等权能，即在依法将集体林地发包给农户或其他主体经营后，作为所有权人，农民集体仍有调整与监督权能。调整不是重新打乱重分，而是在承包期内自愿退出、承包期届满不再延包等情况下依法行使发包权。监督指的是农民集体有权监督林地经营者遵守森林保护与生态安全的政策与法律制度，对于违反法律法规强制性规定，造成森林、林木、林地严重毁坏的，有权收回林地经营权。此外，仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地也属于农民集体所有权的行使方式，对此，《方案》首次要求将集体林地收益权量化到户，收益权证发放到户，体现了中央政府高度重视农户成员权权益的实现。

　　在法理上，成员集体所有属于总有的所有权性质，即决策权属于农民集体，承包权属于农户，也就是说，农户承包集体林地是其成员权的法律要求，而且《民法典》第三分编第十一章将因承包权取得的林地经营权规定为用益物权，成员权与用益物权的双重物权性质赋予了家庭承包集体林地的长久稳定性。实践中，存在承包期满将原有林地承包关系打乱重分的现象或观点，不仅忽视了家庭承包集体林地的物权性质，而且容易引发纠纷与短期行为，不利于集体林持续经营与保护。为确保绝大多数农户原有承包林地继续保持稳定，《方案》提出开展集体林地延包试点，家庭承包林地剩余期限10年以内的，发包方可以依法提前确认延包合同，以林地承包到期为起点起算并合理确定延包期限。也正因为家庭承包集体林地的用益物权性质，即使农民进城落户，之前已承包的集体林地尚未期满时产权仍属于该农户，可以鼓励其有偿转让，但不得强迫退出。

　　（二）《方案》明确规定公益林产权人拥有森林生态效益补偿与合理利用的权利。

　　公益林是提升碳汇能力、维护生态安全和发展绿色产业的主要载体，长期以来，公益林补偿与禁止利用是维系公益林生态效益的主要手段，但公益林补偿难以弥补产权人的经济损失与提供的生态效益。《方案》将健全森林生态效益补偿机制与发展绿色产业、探索完善生态产品价值实现机制相结合，明确规定公益林产权人拥有的森林生态效益补偿与合理利用的权利：（1）统一天然林管护和国家级公益林补偿政策，鼓励各地结合生态保护贡献、生态区位重要程度、森林管护难度等因素探索实行差异化补偿。（2）建立健全林业碳汇计量监测体系和能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。探索实施林业碳票制度，制定林业碳汇管理办法。（3）鼓励地方通过租赁、赎买、合作等方式妥善处理重要生态区位内的集体林，维护权利人的合法权益。（4）允许在不破坏公益林生态效益前提下，适度发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业。

　　二、流转有序、监管有效是集体林现代产权制度的本质要求

　　产权流转是产权制度的本质，不能流转或流转成本过高的产权，无法实现资源的优化配置。《方案》提出的“流转有序、监管有效”符合现代产权制度本质特征。

　　在明晰农民集体、农户的集体林地产权后，如何通过制度设计与实施，促进与规范林权流转是优化森林资源配置、实现林业适度规模经营和产业发展的关键。对此，《方案》提出一系列措施：（1）引导农户通过出租、入股、合作流转林地经营权，推广家庭联合经营、与农村集体经济组织股份合作经营、委托经营等模式，鼓励各地采取改善林业生产经营条件、购买社会化服务、补助林权收储担保费用等措施培育林业规模经营主体。（2）依托现有平台搭建林权流转交易系统，建立社会资本投资林权的渠道，鼓励探索林权资产折资量化的林票运行机制，增强森林资源资产对社会资本的吸引力，支持各地组建林权收储机构，采取市场化方式收储分散林权。（3）将兴林富民的各项政策形成合力，鼓励与扶持林业大省、大市、大县发展林业产业，培育林业支柱产业，支持林业产业路、旅游路、资源路等集体林基础设施建设，将一批用于林业生产的先进适用机械列入农机购置与应用补贴机具种类范围，通过政府采购积极推广应用木竹结构建筑和木竹建材。（4）加强对社会资本投资林业的全过程监督，完善小农户利益联结机制，完善林权流转纠纷调处机制，将集体林地承包经营纠纷调处纳入平安中国建设考评体系。

　　三、保护严格是集体林现代产权制度的重要保障

　　产权保护是产权制度的保障，不受到保护的产权无法实现产权激励机制，再完备的产权界定与产权流转的制度设计也只能束之高阁。《方案》提出加大落实《民法典》赋予林业经营者的权利，强化政府责任，全面保护集体林经营者权利的一系列措施。

　　（一）保障林木所有权权能。限制采伐一直被作为森林资源保护的主要措施，但森林是可再生资源，林木到了成过熟期，如果不及时采伐更新会导致森林质量下降，还会带来病虫害、火灾等隐患。《方案》在此方面做了较大突破，要求：（1）不得随意扩大公益林和天然林范围，适当考虑将森林生态区位不重要或者生态状况不脆弱的集体林地依法调出公益林范围。（2）不得以各种名义禁止或限制合法采伐行为，确需禁止或限制的，应依法对权利人给予经济补偿。（3）实行林木采伐限额5年总额控制政策，取消人工商品林主伐年龄限制，明确人工公益林更新条件，实施林木采伐告知承诺方式审批，强化对告知承诺执行情况的监管。（4）将林木采伐限额指标分配、林木采伐许可申请和审批及采伐监管情况纳入政府公开事项目录清单，将依法采伐的木材纳入地方政府森林资源保护发展目标责任制。（5）县级林草主管部门探索建立以森林经营方案为基础的管理制度，将森林经营方案作为审批林木采伐、安排林业项目等行政管理事项的重要依据。推行全周期森林经营，通过采伐更新、抚育复壮、择伐补造等措施，加快低产低效林和成过熟林改造更新，采取林分改造、森林抚育、优化林种树种结构等措施，实现森林质量精准提升。

　　（二）保障林地经营权流转权能。“三权分置”政策实施后，集体林地经营权包括家庭承包的林地经营权、仍由农民集体经济组织统一经营的林地经营权以及由流转取得的林地经营权。一般情况下，仍由集体经济组织统一经营的林地经营权、家庭承包的林地经营权属于物权，由流转取得的林地经营权是债权。依法理，物权性质决定了农民集体经济组织、农户可以自己经营，也可以将林地经营权流转给其他公民或组织，还可以设立抵押或质押权。由流转取得的林地经营权属于债权，受合同法保护，与物权不同的是，需经流入方同意，方可设立抵押质押权或再次流转经营权。《民法典》第三百四十一条规定，流转期限为5年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。这一规定以5年为限将由流转取得的土地经营权分为物权与债权，合理依据是长期合同相当于物权移转，可以获得物权保护。《方案》据此提出允许林地经营权依法再流转或者依法向金融机构融资担保，流转期限5年以上的林地经营权可以向不动产登记机构申请登记发证，作为林权抵押贷款、申报林业项目、申请林木采伐及其他行政管理事项的凭证。此外，《方案》将自留山长期使用权分为使用权和经营权，赋予其完备的流转、融资担保、继承和自愿有偿退出的权利体系，在法律性质上具有物权性质，符合立法宗旨。

　　（3）保障林权抵押贷款权能。为保障林权抵押贷款权能的实现，《方案》对金融机构和地方政府提出一系列要求：（1）将林权抵押贷款和林业经营主体贷款纳入金融机构服务乡村振兴考核评估范畴。（2）商业银行林权抵押贷款不良率高出自身各项贷款不良率3个百分点（含）以内的，可不作为监管部门监管评级和银行内部考核评价的扣分因素。（3）健全抵押林权快速处置机制，提高林权抵押率。（4）鼓励社会资本开展林权收储担保服务，加强业务监管。（5）探索基于碳汇权益的绿色信贷产品，符合条件的可纳入碳减排支持工具范围。（6）鼓励地方政府将林业保险产品纳入地方优势特色农产品保险奖补政策范围。

　　综上可见，《方案》希望通过集体林产权在农民集体、农户以及其他经营者之间的合理配置，充分发挥市场的决定性作用，更好发挥政府保护产权、发展产业与有效监管的作用，促进森林资源持续增长、森林生态质量持续提高、林业发展条件持续改善、农民收入持续增加。