当下的国际治理体系是怎样形成的？

当前，面对世界百年未有之大变局和世纪疫情，全球治理体系正面临新旧转换的历史节点。随着全球化的深入推进，以中国为代表的新兴市场国家迅速崛起，既有的全球治理体系面临着新的现实挑战，迫切需要变革原有的全球治理格局。回顾全球治理体系的历史演进过程，将为破解全球治理困局提供有益的思考。

一、国际治理历史起源

现代比较公认的国际秩序起源于1648年的《威斯特伐利亚和约》（以下简称《和约》）。《和约》承认了国家对宗教的自由选择，划定了欧洲大陆各国的国界，建立起来的威斯特伐利亚体系常常被称为近代意义上的第一个国际治理体系。

基辛格在《世界秩序》中写道，当代威斯特伐利亚体系已通行全球，被俗称为“国际社会”。它力图通过一整套国际法律和组织结构抑制世界的无序性。这套体系旨在促进自由贸易和稳定的国际金融体系，确立可以接受的解决国际争端的原则，并在一旦爆发战争时对交战行为施加一定的限制。

威斯特伐利亚体系创建了欧洲均势治理，其国际治理建立的初衷是打破神权的干预和垄断，确立主权国家在国际事务中的治理主体地位，其治理的目标是保持现有国际治理框架的大致不变，其体系的主要参与者是法国、奥地利诸国。欧洲大陆产生冲突的最主要国家是法国和德国，维护此框架大体不变的最主要动力来自英国，英国希望通过欧洲均势遏制欧洲大陆大国的产生，从而避免对本国形成威胁。

本质上欧洲治理体系分为两个部分：以法国和德国两国为核心的欧洲大陆威斯特伐利亚体系和以英国为核心的全球海外殖民体系。这两个体系有交融的部分，但是大部分论述国际治理的研究并没有强调海外殖民体系，可能的原因当然是西方主流研究者耻于将海外殖民作为提升自身竞争力的研究对象，而且有可能讲海外殖民纳入研究体系会影响现有理论的结果，因此，威斯特伐利亚体系成为欧洲治理体系的代表。

由此，我们对通常所用的威斯特伐利亚体系要有全面的认知，在通常所用的治理体系中应当加入对欧洲殖民体系的认知，这样对全球治理体系的认识才是全面的。这也是目前发展中国家要求国际治理体系变革的历史溯源。

二、欧洲均势国际治理

（一）威斯特伐利亚是局限于欧洲的治理

《和约》没有把邻国俄国包括进来，更没有涉及亚洲国家。1648年的中国尚处于顺治皇帝时期，康乾盛世即将来临，即使到1840年作为欧洲第一大国英国的GDP仍未超过中国。只不过是欧洲文明逐渐超过亚洲而成为近代全球文化的主导者，近百年一直占据全球话语体系的最高点，威斯特伐利亚体系才从一个国际区域治理演变成为全球治理体系。

（二）欧洲均势下的治理并非稳定的

1. 均势稳定的基础

欧洲均势得以维持稳定的基础有两个方面：

第一是欧洲各国实力相当。英国是欧洲大陆均势策略的积极践行者，这样可以保护其自身利益不受损害，同时英国将其重心调整到大力发展殖民地，建立了至今甚少研究的殖民体系。

第二是欧洲各国有着大致相同的文化背景，治理者都是贵族、都说法语，有着相同的兴趣爱好，而且国家所有权有可能随着国王的婚姻或者继承而发生改变。因此，欧洲的均势是在相同文化背景下的均势，对于不同文化之间不存在均势。在此期间，各国致力于拓展各国的殖民地，从而保持经济的发展，各国的统治阶层生活富裕程度不断提高，印刷术的普及、解放神权后的自由思想也进一步促进了科学进步的发展，科学进步反过来又进一步通过创新促进经济的发展。

2. 均势的威胁与结束

1815年至1914年间的欧洲国际治理也存在局部冲突。欧洲大陆大国、小国都希望领土扩张，只不过国际治理保持各国之间的均势，形成相互制衡。威斯特伐利亚体系受到两次重大的威胁，一次是法国大革命和拿破仑战争，一次是德国的菲利普皇帝，最终都以失败而告终。

欧洲大陆国家相互之间竞争频繁，其争夺的主要对象是土地。对于殖民地的争夺以及国际经济政治关系的调整最终爆发了两次世界大战，英国在此期间选错了战略目标，美国在一战和二战中获得迅速发展，最终取代英国成为全球超级大国，主导国际秩序的构建。

三、美国主导国际治理

（一）联合国宪章及机制

1941年8月9日至13日，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔举行了自第二次世界大战爆发后的第一次会晤，史称大西洋会议。双方签署了《美国总统和英国首相的联合宣言》，即大西洋宪章。大西洋宪章的宗旨与原则为后来的联合国宪章确定了大体轮廓、打下了思想基础。

1941年12月17日珍珠港事件爆发，美国参战，1945年5月9日德国战败。由此可见，国际治理新秩序谋划构建的时机，是在危急时刻，是在黎明前的黑暗，而不在危机已经解决的时刻。

1942年1月1日，中、苏、美、英等二十六个国家的代表在华盛顿签署并发表了《联合国家宣言》。

美国在两次世界大战之后以其雄厚的经济实力成为全球霸主。1945年，联合国成立，总部在华盛顿，标志着整个世界从以欧洲为中心转向以美国为中心。基于欧洲国际治理的经验，二战后以美国逐步把主要国家纳入以联合国为主导的全球治理体系之内，并且制定了联合国宪章和一系列公约，从而奠定了现代国家国际治理的基本原则。美国主导国际治理体系的建立也标志着欧洲治理正式回归区域治理的阶段。

北约成为抗衡苏联的重要力量和工具。1949年8月，北大西洋公约组织在华盛顿正式成立，参与国有美国、加拿大、英国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、葡萄牙、丹麦、挪威和冰岛。欧洲国家在美国的帮助下形成了对苏联的均势，这构成了美国全球治理的重要结构，美国也在亚太地区与日本、韩国等建立联盟，从东北亚对苏联进行制衡。

1989年，柏林墙倒塌，德国统一。苏联的卫星国——东欧各国纷纷独立。1991年12月25日，苏联解体退出全球治理的竞争，美国才成为全球唯一的超级大国，完全主导了全球治理体系。

（二）布雷顿森林体系

布雷顿森林体系是美国主导的国际治理体系中最核心的内容，也是国际金融治理的典型代表。

1944年7月，44个国家或政府的代表在联合国国际货币金融会议确立了以美元为中心的国际货币体系，即布雷顿森林体系。

布雷顿森林体系明确美元取代英镑成为国际货币体系的核心，确定了双挂钩、可调整钉住汇率制度以及国际储备资产和国际收支调节机制。《国际货币基金协定》规定，各国货币对美元的汇率，只能在法定汇率上下各1%的幅度内波动。各国政府有义务在外汇市场上进行干预，以维持汇率的稳定。美元等同黄金成为最主要的国际储备货币。这就是我们通常所说的“双挂钩”:美元与黄金挂钩、其他国家货币与美元挂钩，从而确定了美元的国际货币地位。

联合国下的国际金融机构主要是世界银行和国际货币基金组织（IMF），都成立于1945年。世界银行成立的目的在于支持贫穷国家的发展使其在全球体系中受益从而留在体系内。国际货币基金组织成立的宗旨主要在于解决体系内国家的暂时国家收支失衡，若会员国法定汇率的变动超过法定汇率10%，就必须得到国际货币基金组织的批准。

20世纪70年代，石油危机令美国通货膨胀率飙升，美元贬值，美国经济更是急转直下。1971年12月，布雷顿森林体系即期汇率变动的幅度扩大为上下2.25%的范围。金本位制终结，决定汇率平价的标准由黄金改为特别提款权（SDR）。美元的波动范畴的扩大，使得各国的外汇储备以及相关的汇率的调整变得更为困难。为了保住美元的世界货币地位，1973年，美国总统尼克松与全球最大的产油国沙特达成了一项协议，美国同意向沙特提供军火和设备，条件是将美元作为石油交易的唯一定价货币。作为回报，沙特将数十亿石油美元收入用于购买美国国债，支持美国财政。自此，美元与黄金贵金属脱钩之后又与大宗商品石油挂钩。石油美元支撑了美元国际清算货币的地位，一直延续到现在。

1976年1月，《牙买加协议》达成，取消汇率平价和美元中心汇率，会员国可以自由选择汇率制度；废除黄金官定价格，各国中央银行可按市价自由进行交易；减少黄金的货币作用，特别提款权成为主要国际储备资产。由此，固定汇率制度成为历史。

1976年4月，国际货币基金组织通过了《国际货币基金组织协定第二次修正案》，正式承认成员国在汇率制度选择方面的自由，国际货币体系进入浮动汇率时代。国际货币基金组织也从固定汇率制度体系的指导人转变为浮动汇率制度的监管人，通过协商与合作促进国际货币合作，保证汇率安排有序进行和稳定的汇率市场形成。

人类社会是在曲折中前进的，建设更加公正合理的国际治理机制任重道远。随着国际格局和世界秩序的转变，中国与世界的互动越来越紧密，全球治理体系需要有根本性的变化。习近平主席提出推动构建人类命运共同体的倡议，为破解全球治理困局贡献了中国智慧和中国方案。