过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究 | 学术光华

　　编者按
　　日前，国务院常务会议审议通过了《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》。会议强调，社会救助是社会保障体系中兜底性、基础性的制度安排。要深入贯彻落实党中央决策部署，加强低收入人口动态监测，更加精准、及时、有效做好社会救助工作。
　　如何有效地巩固脱贫攻坚成果，落实各项帮扶政策以防止返贫，建立健全过渡期后对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶机制？光华思想力课题团队对这一问题进行了研究。
　　研究发现，农村低收入人口的成因有三个：第一，农业全要素生产率（TFP）水平相对较低；第二，农业转移人口的市民化程度相对较低；第三，我国农村地区尚有很多不具备工作能力的低收入人口，因为地域劣势、年龄较大、身负疾病等原因，成为容易发生返贫情况的“高危人群”。
　　至于过渡期后常态化帮扶机制，研究团队提出了六大建议，包括（一）实施更加积极的财政政策，提高对低收入群体的转移支付力度（二）改革户籍制度，大力推进农业转移人口市民化（三）大力发展保障性租赁住房，以公共服务体系的改进有效推动农业转移人口的市民化进程（四）大力促进农村土地经营权流转，提升农村居民财产性收入（五）大力投资农业农村现代化，促进全要素生产率提升（六）加大对农村人力资本的投资力度，建立高效的职业培训体系等。
　　在研究团队看来，这些针对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶建议，不仅有助于提升农村低收入人口的收入水平和生活水平，在过渡期后防止返贫的发生，从长远来看，伴随户籍制度改革、农村土地经营权流转的加快和农业转移人口市民化进程的推进、并通过集约化生产提升农业全要素生产率，还可以多渠道增加农村居民可支配收入，逐步缩小城乡收入差距，推动乡村振兴和共同富裕的实现。
　　以下为报告详细内容
　　2020年，我国完成脱贫攻坚，自此贫困治理从消除绝对贫困转换至防止大规模返贫、建立贫困阻断机制的阶段。2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，摆脱贫困的县设立5年过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。习近平总书记指出，“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”。如何有效地巩固脱贫攻坚成果，落实各项帮扶政策以防止返贫，建立健全过渡期后对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶机制，是亟待探讨解决的问题。
　　01
　　农村低收入人口规模和现状
　　按现行标准，我国已经消除了绝对贫困现象，但是还存在低收入群体。各国和各类组织在低收入人口和贫困人口的划分上有所差异。从低收入监测来看，截至2022年6月，我国民政部门建立的全国低收入人口动态监测平台已覆盖约6200万人，涵盖了低保对象、特困人员、低保边缘家庭、支出型困难人口、易返贫致贫和其他困难人员等五类人群，占同期全国总人口的4.4%[1]。从低保覆盖范围来看，截至2022年底，全国共有低保对象4032万人、特困人员470万人，分别占同期全国总人口的2.9%和0.3%，其中农村居民低保对象3349万人、特困人员435万人，分别占同期农村户籍人口的4.5%和0.6%[2]。目前在低保准入标准上仍有明显的城乡户籍区隔，2022年度城市低保平均标准为8938元/年，农村低保为6849元/年[3]。从收入五等分来看，2022年，农村常住居民中的低收入组约有9821万人，人均可支配收入为4856元。假设农村居民的可支配收入分布均匀，2022年约有9821万农村居民的可支配收入低于8495元[4]。
　　02
　　农村低收入人口成因分析
　　根据国家统计局数据，2020年城乡居民人均可支配收入之比为2.56，2021年为2.50，2022年为2.45[5]。其一，反映出我国的城乡二元结构。其二，大量农村居民的可支配收入非常低，财产性收入占比更低。
　　究其根本，第一，农业全要素生产率（TFP）水平相对较低。2022年，第一产业占GDP的比例约为7.3%，但就业人员占比约为23%[6]，这使得农业就业人口在初次分配中的收入水平偏低，加之缺乏财产性收入，其可支配收入处于较低水平，与城镇居民存在较大差距。第二，农业转移人口的市民化程度相对较低。根据国家发改委数据，2021年中国常住人口城镇化率为64.72%，而户籍人口城镇化率只有46.7%，这也就意味着有18%的人口在城市常住却没有户籍[7]。这个群体的收入情况、子女教育、人力资本投入、社保与养老金发放、享受基本公共服务等各方面情况，均与户籍人口存在差距，并直接或间接成为扩大收入不平等的因素。第三，我国农村地区尚有很多不具备工作能力的低收入人口，因为地域劣势、年龄较大、身负疾病等原因，成为容易发生返贫情况的“高危人群”。其中较为普遍的问题是老龄化问题，第七次全国人口普查数据显示，2020年农村常住人口中50岁以上的有2.11亿人，占比为41.46%，明显高于全国平均的34.53%。此外，2020年全国约2.9亿农民工中，50岁以上的占比约为26.4%，这部分农民工正在步入职业周期的尾声，受到社会保障、经济状况等因素影响，其中很大一部分将面临返乡养老的问题。对于缺乏工作能力和收入来源的农村老年人群体，如何为他们提供基本的养老服务，及时将其纳入到低收入人口监测和帮扶体系，将是未来需要着重关注的问题。
　　放眼世界，收入不平等是一个引起广泛关注的问题。近三十年间，在各国居民人均收入普遍持续提高的背景下，美国、德国等国高收入群体所占的收入份额缓慢上升，相应的低收入群体的收入占比却在下降，收入差距呈现扩大趋势。在全球化高歌猛进的时代，一大部分群体并没有从增长中受益，这加剧了群体的极化和对立，也是当前很多问题以及逆全球化思潮产生的底层根源。
　　03
　　过渡期后常态化帮扶机制相关建议
　　（一）实施更加积极的财政政策，提高对低收入群体的转移支付力度
　　为推动落实共同富裕目标，促进社会消费需求，当前阶段应考虑加大对低收入群体的转移支付力度，以此缩小收入差距、促进居民消费。在低保政策上，适当提高最低生活保障标准和低保覆盖范围。特别是针对由于年龄较大、身负疾病等原因，难以通过技能培训和外出劳动提升收入的群体，通过有针对性的发放现金或消费券（例如，1：1比例的现金券），进行直接补贴。已有研究证实，政府通过转移支付增加居民消费，消费增加带动企业生产，生产增加提供就业岗位，就业增加促进居民消费，整个过程不仅是良性循环且具有乘数效应[8]。
　　在政策设计方面，可以将对个人和家庭的转移支付与消除“数字鸿沟”结合起来，中国在数字经济基础设施上的长期投入和应用场景方面的大量创新，为此类公共政策的设计与执行提供了非常大的空间。通过电信、第三方支付平台、民政部门、财政部门等协同，准确甄别出受益群体，精准发放。例如，针对纳入低收入动态监测的6200万低收入群体，每人每年发放1万元的现金券。按照消费券的3倍乘数效应，将带来1.86万亿元的新增消费，相当于2022年社会消费品零售总额的4.23%，如果消费拉动60%的GDP增加，那么这一项财政支持将带动GDP增长2.54个百分点。
　　在资金来源方面，建议以财政政策统领，以更大的力度增加长期国债或者专项债的发行。实施积极的财政政策，稍大幅度地提升宏观杠杆率水平。而这些资金如果能够分配到居民手中，将极大地推进消费的增长。未来可以考虑大幅增加国债的发行规模，特别是创新性地大规模发行长期国债或是专项债，为积极的财政政策提供资金来源。在推进乡村振兴和共同富裕目标的过程中，增加对农村低收入人口的转移支付，从中长期维度来看，有利于包容性增长，对于推进中国经济的高质量发展有着非常重要的意义。
　　（二）改革户籍制度，大力推进农业转移人口市民化
　　党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。户籍制度改革是农村转移人口市民化的关键。我国现有的1.7亿外出工作（异地打工）的农村人口，大多处于最有生产力的年龄段，而家庭中非劳动年龄的人口仍然留在农村。只有通过户籍制度改革进行农业转移人口市民化，才有可能实现农村人口的举家迁移。农业转移人口市民化在规模和预期效果方面潜力巨大。根据光华思想力课题组的测算，到2035年中国基本实现社会主义现代化后，农业在GDP中的占比或下降至3%左右，农业就业人口或下降到6%左右。这意味着还会有18%的人口需要跨行业转移，以当前全国7.5亿就业人口计算，未来十几年时间里，约有1.35亿农业就业人口要实现跨行业、跨区域的转移。在预期效果方面，2022年，农民工年均收入为55380元[9]，与同期低收入组农村居民人均可支配收入5025元相比，高出10倍有余，鼓励农村低收入人口进入城市工作，是切实提升收入的重要措施。让农业转移人口、灵活就业人员中的很大一部分真正转变为新市民，是解决中国城乡二元结构，缩小城镇居民与农村居民可支配收入差距的关键，也是一个可行的政策路径。
　　（三）大力发展保障性租赁住房，以公共服务体系的改进有效推动农业转移人口的市民化进程
　　建议启动“住房公积金制度改革、租赁住房改革和REITs建设三位一体”的新一轮改革。当前，大量的灵活就业人员、农业转移人口在城市难以获得长期固定住所，也享受不到与户籍人口对等的住房服务。光华思想力课题组“灵活就业人员参加住房公积金制度调查问卷”发现，提供长租租赁住房是灵活就业人员最欢迎的政策因素之一，尤其是对于房价高的城市来说，长租租赁住房的需求更为迫切。根据住建部、财政部和中国人民银行公布的《全国住房公积金2022年年度报告》，截至2022年底，住房公积金结余资金1.9万亿元，大量沉积的资金难以获得理想的运作收益，对于住房公积金保值、增值乃至政策性住房金融的长远发展都存在不利影响。
　　建议由住房公积金中心或是财政提供资本金，设立“开发建设引导基金”，加上市场机构的参与和金融机构提供的融资，直接参与租赁住房建设，大规模建设保障性租赁住房或长租公寓，或者收购现有资产，将其更新为租赁住房，针对不同的新市民群体给予不同需求的供给，让农业转移人口和新市民能够在城市住下来，鼓励租赁住房企业以更加市场化的方式开发与运营长租租赁住房。培育成熟之后通过公募REITs退出，形成“开发→培育→退出→开发”的投融资闭环。这项举措的思路是利用社会资本，通过市场化的机制来推进第二次房改，真正把新市民以及没有解决住房问题的农业转移人口从城市的高房价里解放出来，通过这种方式，增加他们的消费需求和消费意愿。农业转移人口能够在城市住下来，他们的消费能力、对自身的人力资本的投资也会有所提升。
　　（四）大力促进农村土地经营权流转，提升农村居民财产性收入
　　建议大力促进农村土地流转，提升土地配置效率，实现农业生产的集约化和机械化，提升农业的全要素生产率。2022年我国农村居民人均可支配财产净收入为509元，仅占农村居民人均可支配收入的2.5%，远低于城镇居民10.6%的水平[10]。一方面，我国农村居民的财产性收入来源比较单一，利息、租金、土地征用补偿占绝大部分，土地等重要资产的价值没有充分发挥出来。深化土地要素市场化改革，能够让农民手中的财产释放出更大的价值。另一方面，我国农村土地经营权流转的比例仍需提升，土地流转模式需要创新，农业规模化经营的比例尚需提升。
　　（五）大力投资农业农村现代化，促进全要素生产率提升
　　建议加快形成财政优先支持、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，接续推进乡村全面振兴，为兴旺发展现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业等提供有力支撑，大力推进数字乡村和智慧农业建设、农村人居环境整治等工作。实现农业农村现代化，需要巨量的资金投入。光华思想力课题组的估算表明，改革开放以来的近四十年时间里，中国的投资率与全要素生产率之间呈显著正相关关系，投资率每增加10个百分点，全要素生产率基本增加1.18个百分点。未来农业农村的高质量发展需由全要素生产率的增长驱动，这意味着需要在关键行业和领域保持一定的投资强度。
　　（六）加大对农村人力资本的投资力度，建立高效的职业培训体系
　　建议构建全覆盖、多形式、分层次的高效的培训体系，促进农村人口劳动力素质的广泛提升，推动劳动力市场竞争力和创新创造能力不断增强，在农业转移人口培训、人力资本积累、产业结构升级和劳动力可持续就业之间建构良性循环。当前我国农民工平均收入仅为城镇单位就业人员的51.8%，加大对农村人力资本的投资力度，建立高效的职业培训体系，是促使农业转移人口进入到高附加值领域从事工作、切实提升收入水平，降低城乡居民收入差距的关键。
　　上述针对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶建议不仅有助于提升农村低收入人口的收入水平和生活水平，在过渡期后防止返贫的发生，从长远来看，伴随户籍制度改革、农村土地经营权流转的加快和农业转移人口市民化进程的推进、并通过集约化生产提升农业全要素生产率，还可以多渠道增加农村居民可支配收入，逐步缩小城乡收入差距，推动乡村振兴和共同富裕的实现。

　　（作者刘俏、张峥、张琳、张佳慧、冯雨菲，均为北京大学光华管理学院光华思想力课题组成员。原文发表于《经济管理学刊》第2卷第3期，有删改。）

　　[1]数据来源：根据光明网和民政部新闻整理，https：//m.gmw.cn/baijia/2022-09/08/36012374.html.
　　[2]数据来源：国家统计局《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，2023年2月。
　　[3]数据来源：民政部《民政统计数据》统计季报。
　　[4]数据来源：国家统计局《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，2023年2月。
　　[5]数据来源：2020-2022年度国家统计局《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》。
　　[6]数据来源：国家统计局。
　　[7]数据来源：人民日报海外版：国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》——提高新型城镇化建设质量，2022年3月22日。https：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/22/content_5680376.htm.
　　[8]北京大学光华管理学院宏观政策课题组：刘俏，徐宪平等，2020.疫后中国经济重启的一揽子政策建议[J].中国经济评论，（01）：22-27.
　　[9]数据来源：国家统计局农民工监测调查报告。
　　[10]数据来源：《2022年国民经济和社会发展统计公报》。