重磅文章 | 如何解决相对贫困问题？专家这样说

　　党的十九届四中全会明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的前瞻性、战略性重大举措。我国解决绝对贫困问题时采取的有效政策举措，对解决相对贫困问题具有借鉴意义。但需要认识到，同解决绝对贫困问题相比，解决相对贫困问题要更为复杂艰难，将是一个更为长期的过程。为此，必须更新反贫困的理念思路，构建反相对贫困的政策、制度和长效机制。

　　一、相对贫困的成因

　　相对贫困问题具有“转型期”与“过渡期”的鲜明特征，它是在一系列经济社会因素综合作用下产生的，既是经济社会发展的阶段性现象，也同相关公共政策在统筹兼顾方面存在缺失、基本公共服务供给的体制机制不健全等有关。相对贫困的成因主要有几个方面：

　　1.任何时期都会存在相对贫困人群，这是不以人的意志为转移的

　　要理解相对贫困的成因，先要明白相对贫困问题在任何时候都会存在。这是因为居民收入水平从低到高是一个连续的曲线，总有一部分社会成员的收入水平处于底层。

　　建立了相应社会保障制度，比如基本生活保障制度（在我国为最低生活保障制度）的国家，都会通过相应的制度安排保障收入最低的那一部分社会成员维持最基本生活的需要，而比最低收入人群收入水平稍高的一部分人就成了相对贫困人口。

　　按照全国居民五等份收入分组法，2018年，我国收入最低的20%居民人均可支配收入只有6440元，次低的20%居民人均可支配收入为14361元，处于中间状态的20%居民人均可支配收入为23189元，收入最高的20%居民人均可支配收入达70640元，次高的20%居民人均可支配收入为36471元。20%收入最低的居民中，收入水平低于城乡低保标准的，按照“应保尽保”“一个不能少”的要求，都纳入到了低保和其他社会帮扶范围，而高于低保标准的那一部分居民比上不足，比下有余，享受不到低保和其他社会帮扶，生活过得并不宽裕，处于相对贫困状态。

　　2.我国现阶段相对贫困问题是在特定历史条件下出现的

　　任何社会都存在分层现象，有一部分社会成员居于社会阶层结构的上层，也就不可避免的有一部分社会成员居于社会阶层结构的下层。分层不可怕，关键是要形成一种开放式的社会阶层结构，处于社会下层的社会成员通过自身努力和合理的社会流动机制能够实现顺畅的向上流动，从而改变自身的不利处境。

　　我国现阶段的相对贫困问题，恰恰是在社会分层结构出现固化趋势的背景下产生的。住房“夹心层”群体的出现正是如此。我国城镇住房制度改革以后，逐步形成了以市场为主导的房地产市场，尽管政府出台了一系列保障性住房政策，加大了保障性住房建设的投入，使大批住房困难家庭享受到了政府保障性住房的实惠，但同时也出现了相当一批完全依靠个人的经济能力买不起商品房，但又享受不到政府保障性住房政策的数量庞大的“夹心层”群体，主要包括刚毕业的大学生、外出务工人员以及普通白领。

　　3.相对贫困问题是相对于消除绝对贫困取得巨大成就而凸显的

　　在建立和实行最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分居民自然是生活最困难的，比他们收入稍高的城镇居民的生活虽然过得并不宽裕，但日子勉强也能过得去，且心理上不会有攀比。

　　收入水平低于低保的城镇居民享受到低保和其他社会帮扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保标准因而享受不到低保和其他社会帮扶救助的部分城镇居民，他们的实际生活水平比低保对象好不了多少，其中“支出型”贫困家庭甚至比低保群体的生活还要困难，相对贫困问题就凸显了出来。特别是消除绝对贫困取得决定性胜利之后，相对贫困人口的心态发生了变化。因此我们必须顺应这种变化，满足相对贫困人口的需求，加大反相对贫困力度。

　　4.相对贫困问题与相关公共政策在统筹兼顾方面的缺失具有直接的关系

　　我们在面对一些经济社会问题时，通常会制定和实施相应的公共政策。尽管制定和实施这些公共政策的愿望是良好的，但毋庸置疑的是，任何公共政策都是一把双刃剑，在维护、保障和实现一部分社会群体、社会成员的利益时，可能没有兼顾到另一部分社会群体、社会成员的合理利益关切。

　　近年来，我们聚焦消除绝对贫困，运用举国体制解决了最低收入人群的基本生活保障问题，建立了包括最低生活保障制度在内的“8+1”社会救助体系，收入水平低于低保标准的社会成员得到了“应保尽保”。但是，对“低保边缘群体”，特别是“支出型贫困”人口的救助和帮扶政策相对缺失，导致部分“低收入边缘群体”（“支出型贫困”群体）的实际生活水平甚至低于低保人群。

　　反贫困是人类进入文明时代以来的全球性问题，在消除绝对贫困之前，反贫困的重点就是解决绝对贫困问题。我们国家解决贫困问题的历程也符合这一规律。在脱贫攻坚战即将取得全面胜利的背景下，党的十九届四中全会明确提出了“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的要求，这标志着中国扶贫战略开始从以消除绝对贫困为主向以解决相对贫困为主的转变。

　　二、建立解决相对贫困长效机制的现实基础

　　在消除绝对贫困取得决定性胜利的背景下，我国及时提出“建立解决相对贫困的长效机制”，从而实现了从消除绝对贫困为主向解决相对贫困为主的历史性转变。

　　1.经济发展奠定了坚实的物质基础

　　没有经济的快速发展和国家财力、综合国力的增强，要消除贫困只能是一个美好的愿望。1952年中国GDP总量是679亿元，1986年首次突破万亿元大关，1991年上升到2万亿元，2001年突破10万亿元，2006年超过20万亿元，2010年超越日本，成为世界第二大经济体，到了2021年中国GDP已突破110万亿元，迈上了新台阶。

　　党的十八大以来我们各级财政部门不断优化财政支出结构，加大扶贫资金的投入，2017年全国财政专项扶贫资金就达到1400多亿元，其中中央财政高达860.95亿元，比上一年增加200多亿元，增长率达到30.3%。2018年，中央财政补助地方专项扶贫资金进一步增加到1060.95亿元，同比又增加200亿元。如果没有经济的发展，没有国家财力的增加，消除绝对贫困不可能有这样大的投入，我们今天更不可能把反贫困的重点转向解决相对贫困。

　　2.人民向往美好生活的强烈诉求

　　进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生转化，这是党的十九大报告作出的判断，一方面我们人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。另外一方面，我国社会生产力水平整体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，但发展的不平衡、不充分问题仍然突出，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的最主要的制约因素。因此，要满足人民日益增长的美好生活需要，就要缩小收入差距，解决相对贫困问题，建立反相对贫困长效机制。

　　三、多举措建立解决相对贫困长效机制

　　同解决绝对贫困问题相比，解决相对贫困问题要更为复杂艰难，将是一个更为长期的过程。为此，必须更新反贫困的理念思路，构建解决相对贫困的政策、制度和长效机制。

　　1.坚持动态和多维识别相对贫困

　　在消除绝对贫困之后，适应解决相对贫困的现实需要，必须建立一套更加科学合理的，并且符合中国实际的动态和多维识别相结合的相对贫困标准，因为解决相对贫困需要精准地把相对贫困人口识别出来。众所周知，绝对贫困标准是按照最低生活水平、最低生活需要的标准设立的，而其中又主要是收入标准。在2015年，中央扶贫开发工作会议提出“两不愁三保障”的目标要求，也就是农村贫困人口不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。“两不愁三保障”的脱贫目标，就是对单纯收入标准的一个有力补充。那么，相对贫困的标准又该如何确定？这里主要有两种方法：第一种是收入比例法，第二种是人群固定比例法。

　　欧盟采用的就是收入比例法，低于平均收入的60%以下就是相对贫困人口；经合组织OECD则提出了收入中位值或者平均值的50%的相对贫困标准，在一个国家或者地区内，收入低于这个标准的就是相对贫困人口。至于人群固定比例法，世界银行提出了按照一个国家或者地区平均收入的1/3以下作为相对贫困人口的标准，新加坡则是按照收入最低的20%住户为标准作为相对贫困人口，而多数国家都是按照总人口收入最低的10%或者10%以下作为相对贫困人口。不管是收入比例法还是人群固定比例法，两者都有其合理之处，但这不意味着中国能够完全照搬，确定相对贫困的标准是一个需要认真研究的课题。

　　2.更加重视反支出型、能力型贫困

　　要坚持动态和多维识别相对贫困，也就是重视反收入型贫困的同时，要更加重视反支出型贫困，既要通过就业、产业等扶持和社会保障来提高贫困群众的收入水平，更要通过化解因学、因病、因残等致贫返贫的风险，解决支出型贫困问题。所以在重视解决物质贫困的同时，要更加重视解决能力型贫困，既要通过物质型来帮扶改善贫困群体的生活状况，更要通过提升贫困群体的基本可行能力，解决能力贫困或者隐形贫困问题。所以在党的十九届四中全会提出的健全七个方面的国家基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，就是着眼于提升贫困群众的基本可行能力的角度提出的。

　　3.坚持城乡统筹

　　进入新阶段，解决相对贫困必须要坚持城乡统筹，这是因为相对贫困有其特殊性。一方面，城镇的原生性相对贫困问题仍然存在，尤其是支出型的贫困人口长期游离在社会救助网之外。另一方面，城镇出现了一种收入型相对贫困，这包括多方面的原因。比如“村改居”人口中就有一部分农村相对贫困人口转变为城镇相对贫困人口。精准扶贫中异地搬迁进入城镇的一部分搬迁人口中，也有一部分是相对贫困人口，特别是以农民工为主体的人户分离的一部分人口中，也属于相对贫困人口。这些相对贫困人口都是从农村人口转变到了城市人口，属于收入型的相对贫困。所以解决相对贫困必须坚持城乡统筹，既重视解决农村的相对贫困，也要重视解决城市的相对贫困，两者统筹考虑。但是讲建设城乡统筹，不是忽视和放松农村的反贫困，而是强调要更加高度重视城市的相对贫困问题，统筹兼顾解决城乡相对贫困问题，实现城乡并重的解决相对贫困战略。我们要打破城乡分割，坚持城乡统筹，创新城乡多维的相对贫困治理机制和治理结构。

　　4.坚持依法治贫

　　作为一项正式的制度化行动，国家在消除绝对贫困的时候出台了很多社会救助制度，这就需要有更加强有力的法治保障，现在20多个省出台了地方性扶贫开发条例，国家和有关部门也出台了200多个政策和实施方案。这些条例、政策文件、实施方案更多的是一种行政性法规，在消除绝对贫困过程中它们发挥了非常好的效果，为打好适应解决相对贫困这场持久战，必须从法律层面做好顶层设计，将以往那些行之有效的经验和做法固定下来，上升为国家法律法规。我们的消除绝对贫困取得了决定性胜利，但是解决相对贫困更为长久、艰巨，所以需要更有力的法律支撑。要形成党委领导、政府主导、群众主体、法治保障的新的解决相对贫困的格局。

　　5.坚持常态化治贫

　　要坚持常态化扶贫，常态化治贫，解决相对贫困是长期的复杂的系统工程，是我们要转变以往超常规扶贫的惯性思维，要走出一条常态化的治贫路子，这就需要我们在多方面着力，包括健全和完善税收、转移支付、社会保障三大宏观政策、促进基本公共服务更多向相对贫困人口倾斜、更加重视和加强相对贫困人口的基本可行能力建设、更加充分发挥市场机制的作用、重视公益慈善等社会组织的作用，把贫困治理作为国家治理体系和治理能力的一个治理能力现代化的重要方面。

　　“胜非其难也，持之者其难也。”脱贫摘帽不是终点，缩小城乡区域发展差距、解决相对贫困仍然任重道远。我们要从多个方面下功夫，建立解决相对贫困的长效机制，乘势而上、再接再厉、接续奋斗。