中小城市如何在碳减排中发挥重要作用

　　党的二十大报告明确强调“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，要求立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。从碳排放源头来看，我国70%的碳排放来源于城市，作为人口、建筑、工业、交通、物流的集中地，专家学者认为城市将是“双碳”战略实施的最重要领域。中小城市在我国行政区划体系中起到重要战略节点的作用，当前，中小城市碳减排面临怎样的困境？又应当采取什么重要举措？

　　为此，中国生态智库科研助理孙铭雨在本期栏目邀请到国信中小城市指数研究院秘书长、中小城市绿皮书《中国中小城市发展报告》主编、中国生态智库成员吕伟华，听听他对当前我国中小城市推进碳减排的独到看法。

　　孙铭雨：吕秘书长您好，对于近期提到的“双碳”战略目标，请问“双碳”的内涵是什么呢？

　　吕伟华：我国长期以“保供应”为主的能源发展思路，造成产能持续扩张、能源利用效率低下等问题，加之我国产业结构中制造业占比较高，导致我国单位GDP能耗居高不下。2020年9月22日，国家主席习近平在联合国大会上提出了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。2030年前碳达峰是近期目标，是迈向碳中和的基础和前提；2060年前碳中和是长期目标，碳达峰后需要更有力度的减排才能实现碳中和。

　　“双碳”战略，实质是低碳转型。碳达峰是以碳中和为目标的达峰，是保证经济高质量发展同时的达峰，是产业结构优化和技术进步促进碳强度逐步降低的达峰；碳中和是为中国经济社会发展开创的一条兼具成本效益、经济效益和社会效益的新发展路径，与实现我国第二个百年奋斗目标同步，是实现经济社会低碳转型和深刻进步的里程碑。

　　孙铭雨：在“双碳”战略目标中，中小城市发挥着怎样的作用？

　　吕伟华：中小城市数量大、类型多、范围广，是城市体系中不可或缺的重要组成部分，在碳减排中发挥重要作用：

　　第一，推动节能降耗。中小城市通过践行可持续发展理念，加强环境保护、资源利用和生态建设，进而从根源上减少碳排放。例如，在建筑、交通、电力、采暖等领域形成良好低碳习惯，大力发展绿色建筑，减少私人车辆使用，有效推动碳减排。

　　第二，优化产业结构。相比于大型城市，中小城市虽然产业结构相对单一，但这一特点在碳减排中也有一定优势。一方面，产业种类少意味着需要消除的污染类型少，更容易实现绿色转型。另一方面，中小城市仅需将当地特定产业向绿色低碳方向转型升级，而无需考虑各行各业。

　　第三，践行绿色生活。中小城市作为新型城镇化的主要载体，集聚了大量人口，可以在此基础上推广垃圾分类、减少塑料使用等绿色生活方式，倡导低碳、健康、环保的生活理念，形成绿色生活方式。

　　孙铭雨：您认为当前中小城市相比于大城市的发展有什么特点？

　　吕伟华：总的来说，中小城市的发展挑战与机遇并存。一方面，相对于大城市而言，中小城市发展相对落后。目前的经济基础仍然薄弱，产业规模和聚集度并不高，特别是地处中西部发达地区的中小城市，经济发展任务和压力还很大，亟需依靠产业快速发展来带动经济增长和收入水平提高。如果没有快速发展的产业，中小城市无法解决人口就业问题。

　　另一方面，目前国家正推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等多个重点城市群的建设，这为中小城市的建设与发展带来了重大机遇。同时，大城市的典型做法也为中小城市发展提供了借鉴经验。中小城市绿色转型付出的重置成本和沉没成本相对发达城市较低，因此对转型的意愿往往更强，这为中小城市借助高新技术、绿色技术实现跨越式发展提供了更多可能。

　　国信中小城市指数研究院秘书长、中小城市绿皮书《中国中小城市发展报告》主编、中国生态智库成员吕伟华

　　孙铭雨：基于以上特点，您认为相比于大城市，中小城市推进碳减排会面临哪些困难？

　　吕伟华：首先，经济增长与碳达峰、碳中和问题之间的平衡难度较大。发展经济、扩大就业、提高人民生活水平仍是广大中小城市面临的首要问题，但是，目前各中小城市产业体系中高碳产业所占比重也较大，往往会带来较高的化石能源使用量和碳排放量。

　　其次，低碳技术是未来中小城市实现碳减排的瓶颈。利用低碳技术引领能源利用方式的转变，是中小城市低碳发展的关键手段。但对于中小城市本身，并不具备大规模应用低碳清洁技术的经济条件。同时，相比于大城市，中小城市研发、引进与推广低碳清洁技术的资金往往比较有限，导致低碳清洁技术无法在中小城市中得到广泛的应用。

　　第三，面临大城市高碳产业转移的诱惑。随着大城市碳减排的压力越来越大、企业碳成本快速上升等问题，许多企业逐步搬迁到中小城市。而这些产业，大部分属于能源、原材料初级加工业等，其中很多都是高碳排放量的产业。在经济增长的强烈需求下，很多中小城市有内在动力利用相对低廉的生产要素价格和优越的资源禀赋来承接这些高碳产业。经济增长的同时，也为中小城市的低碳发展带来严峻挑战，需要在吸纳这些产业的同时实现产业脱碳改造。

　　孙铭雨：为了达成碳减排的目标，您认为中小城市低碳化发展的核心工作是什么？

　　吕伟华：我国能源将从以清洁发展为主线转向以低碳发展为主线，2030年前碳达峰意味着煤炭消费需在此前甚至2025年前率先达峰；2060年前碳中和意味着在达峰后几十年内，煤炭等化石能源消费量需大幅降低，同时，推动光伏、风电等新能源发展。因此，围绕低碳发展，从现实有效的途径来看，能源发展的重点在于节能降耗、能源结构调整、发展低碳技术和碳市场三大领域。

　　从产业长远发展的视角来看，能源结构调整是重中之重。能源结构调整的结果直接关系到中小城市能否实现可持续发展。

　　在供给侧，需大力发展清洁能源，降低化石能源尤其是煤炭的消费占比。由于资源禀赋特点，我国能源供给体系以化石能源为主，而二氧化碳排放主要来自化石能源消费，其中煤炭排放约占80%，减少碳排放的重点之一是降低化石能源尤其是煤炭消费占比。

　　在需求侧，需提高终端部门电气化率，加速化石能源替代。终端部门碳排放主要来自工业、建筑、交通三个领域，减碳重点是提升终端电气化水平，减少化石能源消费。

　　以昆山市为例，2020年昆山工业总产值突破万亿，在“双碳”目标约束下，如何在算好“经济账”的同时特别注重算好“生态账”是昆山要直面的问题。对此，昆山将工作重点放在了能源结构优化调整上，通过天然气热电联产、调整市外来电中水电占比谋求重大突破，形成清洁能源多方互补格局，有效构建起电能“源、网、负、储”四维友好互动的智慧化管理系统。从2020年起，投运并扩建中的白鹤滩水电站将为昆山提供60亿千瓦时清洁水电，“西气东输”对华能昆山的热电联产将提供更大支持，区域能源结构性优化和“双碳”控制成效将进一步得到显现，“双碳”战略目标在昆山市得到切实的落实。

　　孙铭雨：相比于大城市，中小城市的低碳技术相对落后，您有什么建议？

　　吕伟华：相比于大城市，中小城市技术创新和管理经验相对薄弱，除了一些发达地区外，综合碳排放仍然较高。同时，中小城市在人才吸引、资金吸引、技术吸引等方面也不如大城市。因此，地方政府要对低碳技术研发和应用给予相应支持，我认为主要有以下两点：

　　第一，加大低碳发展财税扶持力度。利用财政资金和预算内投资支持“双碳”基础设施补短板强弱项、低碳产业发展、能源高效利用、资源循环利用等。继续落实节能、资源综合利用以及合同能源管理的所得税、增值税等优惠政策。通过财政支出，鼓励“双碳”转型，促进低碳技术的研发、推广应用等。

　　第二，完善政府低碳采购制度。通过完善政府绿色采购制度，强化政府对低碳产品采购的支持功能。对政府绿色采购的主体、标准、清单和流程等一系列问题进行规定，从而确保低碳采购活动的顺利开展。

　　孙铭雨：对于如何平衡好中小城市的经济增长和碳减排之间的关系，您有什么建议？

　　吕伟华：这也是许多中小城市面临的难题。部分城市在追求经济发展的同时，忽略了环境保护问题，从而导致发展不可持续。事实上，碳减排与经济增长之间，并不是一种零和游戏的关系，也就是说，一个地方可以在维持经济增长的同时减少碳排放。这就需要我们采取一些有效的措施，我认为，主要包括以下几个方面。

　　第一，积极参与全国碳排放权交易市场。国内外实践表明，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具。与传统行政管理手段相比，碳市场既能够将温室气体控排责任压实到企业，又能够为碳减排提供相应的经济激励机制，降低全社会的减排成本，带动绿色技术创新和产业投资。目前我国已建立较为成熟的碳交易市场，各中小城市相关部门要积极参与配合全国碳市场运行，设立相应工作机构。

　　第二，支持和发展低碳行业。制定具体可行的减排目标，并重点关注既可以刺激经济增长又能减少碳排放的领域。例如，鼓励并支持发展清洁能源、绿色交通、循环经济、数字经济等领域的企业，以此来降低碳排放并推动经济增长。

　　第三，积极拓展跨区域、跨国际贸易合作。通过引进和研发已经成功实践的技术和管理经验，提高生产、使用能源的效率和减排能力，进而提高地方产业的质量和效率。同时，中小城市也可以将其优势行业资源转化为一种碳减排和碳贸易的新机会，开创可持续发展的新模式并获得更多利润。

　　孙铭雨：推进碳减排，中小城市应该走怎么样的发展路径呢？

　　吕伟华：从具体转型路径上来看，由于不同中小城市所处发展阶段、资源条件、产业结构、生产生活方式等存在差异，实现低碳转型的路径也不同。

　　对于产业已经较为稳定、经济富裕的中小城市，如百强县市，应将能源结构调整放在第一位，增加电力、天然气、可再生能源的应用，减少煤炭、石油等化石能源消费。在此过程中，能源依赖型、附加值低的工业会被低碳、高附加值的工业所替代，城市生产、生活用能的效率也将得以提升。同时，注重城市生态环境建设，既可以增加碳汇、减少城市热岛效应，也能提高城市居民的宜居体验。

　　而对于经济暂时较为落后的城市，则建议率先发展经济，积极推进绿色工业化、绿色城镇化，可以从城市在区域经济体系中的功能定位、地方资源人文特色来选择相应的工业项目，并在此过程中因地制宜摆脱“高碳锁定”。

　　孙铭雨：对于大城市高碳企业转移到中小城市，中小城市应该怎么做？

　　吕伟华：正如前面提到的，低碳转型和经济发展并不对立。为了避免经济高碳化和污染转移的同步发生，我认为在产业转移过程中，主要有以下三点做法：

　　第一，对承接产业进行脱碳改造。利用新技术，改进生产工艺。研究表明，对一般的工业项目，选择采用信息技术，生产同样的产品，可以减少碳排放15%左右。同时，对生产用能进行替代，用低碳能源替代高碳能源。当前以电力、天然气等为主要方向，未来还需要以电力、氢能等替代天然气。

　　第二，建设工业园区，实现规模经济。小型企业在处理废气污染方面缺乏成熟的技术，各类企业散落分布在城市的各个区域也不利于政府实施监管。将这些工业企业集中到园区中，在园区内开展循环生产，对废水废气等进行处理和回收利用，有利于更好发挥规模经济效应。同时，园区内要实施负面清单管理、实施清洁生产制度，做好相应监督管理工作。

　　第三，提升城市碳汇能力。增加中小城市绿色碳汇，扩大人工造林，推进绿地建设，保护中小城市森林，持续推进国土扩绿、增绿；因地制宜地发展生态循环农业、海洋碳汇等模式，有效发挥森林、湿地、海洋等自然生态系统的固碳作用。

　　孙铭雨：非常荣幸能够邀请到您针对中小城市如何在碳减排中发挥重要作用、中小城市碳减排面临何种困境、如何推进中小城市“双碳”战略目标等问题与我们分享独到见解。感谢您接受中国生态智库本次专访，为我们答疑解惑，也期待下一次与您的合作。