完善对“一把手”监督的制度体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强对主要领导干部的监督和领导班子的监督，通过不断完善党内制度建设，着力破解“一把手”监督难题，取得了明显成效。2021年《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）出台，充分体现了我们党加强党内监督、强化“一把手”监督进入了规范化、制度化轨道。

　　习近平总书记指出，党的委员会是党执政兴国的指挥部，“一把手”是党的事业发展的领头雁，在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”上必须作表率、打头阵。贯彻落实好《意见》，就要充分认识加强“一把手”监督的重要意义。

　　强化对“一把手”监督，这是由其特殊地位决定的。主要领导干部是权力运作的关键主体和监督机制的运作重心，加强党内监督必须从“关键少数”做起，在实现对“最大多数”全覆盖的基础上，需要加强对“关键少数”的“精准监督”。“一把手”在领导班子中处于核心地位，是一个地方或部门贯彻落实党中央大政方针和上级党组织决策部署的第一责任人，是推进各项事业的“关键少数”中的关键，因此具有特殊影响力。“一把手”一般掌握着较多的人、财、事、物权，如果缺乏有效管理和监督，权力运行就会失控、出现权力寻租，甚至会出现违纪违法问题。

　　“一把手”的作风、素质、能力和受监督的力度往往也直接决定领导班子的整体面貌，影响干部队伍的状况，还关系民主集中制在领导班子中的运行效果。过去一个时期，对于“一把手”的监督，成为党内监督中相对薄弱的环节，也是党内监督体系中需要破解的一个难题。从许多案件中可以看出，领导干部违纪违法问题也大多发生在担任“一把手”期间。如果“一把手”违纪违法，极容易带坏班子搞坏风气，影响一个地方、部门和单位的政治生态，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败，严重损害党的形象、危害党的事业。

　　因此，强化对“一把手”监督，必须从加强党内制度建设入手，尤其是要加强和完善党内监督的制度体系。

　　从制度体系上看，《意见》正是我们党针对“一把手”和领导班子监督制定的专门文件。虽然这是党中央首次聚焦对“一把手”和领导班子监督制定的党内专门法规，但之前党内文件和党内法规对加强“一把手”监督都从不同侧面作出了强调，为贯彻好《意见》提供了良好基础。比如，党的十八届三中全会提出，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，都强调党内监督必须突出党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，其中还特别指出，党内监督必须加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督。党的十九届四中全会进一步提出，加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对“一把手”监督和同级监督难题。十九届中央纪委五次全会要求，深化纪检监察体制改革，发挥专责监督作用，促进党内监督同其他监督贯通协同，着力破解对“一把手”监督和同级监督难题。

　　《意见》一方面将之前加强“一把手”监督的、散见于党的规范性文件和党内法规各处的规定和内容进一步集中概括起来，使得有关要求进一步系统化；另一方面《意见》更加凸显问题意识，在将有关规定进一步细化、具体化的同时，创新性地对加强“一把手”监督作出系统性的对策性制度安排。

　　从制度规范上看，《意见》中对“一把手”的监督贯穿了全篇各个部分。

　　《意见》强调，五大监督主体党委（党组）、上级“一把手”、领导班子成员以及纪检机关、党的工作机关都紧盯“一把手”进行监督。特别突出了上级“一把手”对下级“一把手”的监督。对各级“一把手”来说，自上而下的监督最有效，党中央要加强对高级干部的监督，各级党委（党组）要加强对所管理的领导干部特别是主要领导干部的监督，上级“一把手”必须抓好下级“一把手”。破解对“一把手”监督难题，上级对下级尤其是上级“一把手”对下级“一把手”的监督最管用、最有效。完善了同级领导班子监督制度，对发现问题及时报告进行了明确，要求班子成员间要加强斗争精神，相互监督、相互提醒，创新性提出对隐瞒不报、当“老好人”的要连带追究责任。

　　《意见》指出，四类监督方式纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督都以“一把手”监督作为重点。例如，在巡视监督中，特别要求巡视巡察报告应当将“一把手”履行第一责任人职责和廉洁自律情况单独列出，提出明确意见和整改要求。各项监督制度包括谈话提醒、民主集中制、述责述廉、干部人事管理、民主生活会、信访举报等都围绕“一把手”监督进一步完善。如明确述责述廉的范围和形式，要求下级“一把手”在上级党委常委会（党组）扩大会议上述责述廉、接受评议；要求“一把手”要带头落实“亲”“清”要求，推动构建亲清政商关系，不得以权谋私，搞暗箱操作和利益输送；明确要求“推进‘一把手’个人有关事项在领导班子中公开工作”，强调“一把手”个人有关事项应当在党内一定范围公开，主动接受监督。